Правила землекористування і забудови: проект, зміни

Кучер В.Г.

Правилами землекористування і забудови території визначається дозволене і цільове використання земельних наділів, тобто їх експлуатація відповідно до мети створення. На відміну від генплану, в ПЗЗ деталізуються ознаки ділянок, на яких можна споруджувати будівлі, і самих дозволених об’єктів. Розглянемо детальніше особливості правил землекористування і забудови.

Нормативна база

Після введення в дію Містобудівного кодексу здійснювалася правова доопрацювання і зміна правил землекористування і забудови.

Варто відзначити, що вперше вони були затверджені задовго до прийняття ГрК. Однак у раніше діяв законодавстві були відсутні важливі компоненти: схема (карта) зонування та містобудівні регламенти для виділених на ній зон.

У новому ГрК встановлена необхідність створення схем зонування. Вони являють собою графічні матеріали з межами зон різного призначення і кодовим їх позначенням. Крім того, обов’язковим стало формування містобудівних регламентів для кожної виділеної зони. Ці матеріали – текстові та графічні – повинні включатися до складу місцевих правових актів.

Іншими словами, проект правил землекористування і забудови являє собою не містобудівний документ або його вигляд. Його слід розглядати як самостійний нормативний акт територіальних органів влади. Правила землекористування і забудови муніципального району регламентують і використання, і зміна статусу і дозволеного використання нерухомих об’єктів через введення регламентів.

Структура документа

Правила землекористування і забудови поселення або іншого населеного пункту включають в себе 2 частини: загальну і територіальну. У першій закріплюються вимоги щодо експлуатації наділів згідно ГрК. У загальній частині правил землекористування і забудови поселення також наводиться перелік ділянок, на яких дозволено і що не дозволено будівництво. Тут же присутні положення, що регламентують процес використання та забудови земель. За своєю суттю загальна частина являє собою класифікатор наділів.

У територіальному розділі наведено карти населеного пункту. На них показано зонування та визначено межі зон.

Сфера дії

Правила землекористування і забудови сільського поселення (як і будь-якого іншого населеного пункту) обов’язкові для виконання органами влади, контролюючими структурами, власниками наділів, підрядниками, замовниками, забудовниками, інвесторами. Нормативний акт діє у межах конкретної адміністративно-територіальної одиниці.

Правила землекористування і забудови міського округу (муніципалітету, села тощо) мають більшу юридичну силу, ніж генплан або інша містобудівна документація. Зміст генерального плану враховується в ПЗЗ. При складанні правил землекористування і забудови сільського поселення допускаються незначні відхилення від генплану.

Класифікація земель

У ЗК закріплено 7 категорій ділянок. Це землі:

  • сільгосппризначення;
  • населених пунктів;
  • лісового фонду;
  • промисловості, інформатики, транспорту, радіомовлення, зв’язку, енергетики, оборони, безпеки та іншого спеціального призначення;
  • особливо охоронюваних об’єктів;
  • запасу;
  • водного фонду.

У будь-якої території є своя категорія, тобто встановлено цільове призначення. На основі приналежності конкретного наділу до тієї чи іншої категорії визначається правовий режим ділянки. Крім цього, важливе значення має дозволене використання всередині кожної групи. Воно визначається відповідно до зонуванням території. Документом, що регламентує цю процедуру, як раз і виступають правила землекористування і забудови.

Інформація про дозволений використанні вноситься в державний реєстр нерухомих об’єктів згідно з містобудівним регламентом або нормативним актом органу влади.

У складі категорії земель поселення виділяють наступні зони:

  • житлові;
  • суспільно-ділові;
  • виробничі;
  • транспортні і інженерні;
  • рекреаційні;
  • сільськогосподарські;
  • спеціального призначення;
  • для військових об’єктів тощо

Землі сільгосппризначення можуть використовуватися для:

  • дачного будівництва;
  • ЛПХ;
  • фермерства;
  • городництва, садівництва;
  • сінокосіння, тваринництва, випасання худоби;
  • створення захисних лісосмуг;
  • розміщення об’єктів, що не використовуються для ведення сільського господарства (ЛЕП, трубопроводи тощо);
  • спорудження будинків, будівель для зберігання, переробки, виробництва сільськогосподарської продукції.

Наведений перелік не є закритим.

Уповноважені суб’єкти

Для зміни виду дозволеного використання наділу компетентна структура влади повинна прийняти відповідне рішення. Правила землекористування і забудови можуть затверджуватися головою місцевої адміністрації або представницьким органом самоврядування. В першому випадку зміна виду дозволеного використання наділу може бути прийнято до узгодження ПЗЗ. У другому, якщо правила землекористування і забудови затверджені депутатами.

Переклад наділу з однієї категорії в іншу, в свою чергу, здійснює виключно представницький орган влади при затвердженні генплану. А також при внесенні змін.

У правилах забудови та землекористування встановлюється правовий режим для кожного наділу, крім територій публічного користування (скверів, пам’ятників, парків, охоронюваних зон, культурних об’єктів тощо).

Особливості прийняття нормативного акта

Згідно з положеннями статті 7 ЗК, допускається переведення земель сільськогосподарського призначення в категорію територій поселення. На практиці це можливо лише після проведення зонування. Порядок цієї процедури закріплюється гол. 4 ГрК. Зонування, по суті, – це і є прийняття правил забудови та землекористування. Сільрада або інший уповноважений орган затверджує ПЗЗ, тим самим створює основу для вибору виду дозволеного використання ділянок.

Публічні слухання

Якщо прийняття правил забудови та землекористування муніципального освіти є завданням перехідного етапу, категорія земель змінюється за особливими правилами. Рішення приймається за результатами публічних слухань. Основними стадіями цієї процедури є:

  • Подача заявки власником в адміністрацію.
  • Прийняття уповноваженою комісією рішення про організацію слухань.
  • Повідомлення про дату та час заходу власників сусідніх ділянок.
  • Публікація повідомлення про проведення слухань в офіційних місцевих ЗМІ.
  • Складання протоколу. У цьому документі фіксується хід слухань, а також зауваження і пропозиції, що надійшли від власників та інших зацікавлених суб’єктів.
  • Оформлення висновку комісії про зміну виду дозволеного використання ділянки.
  • Винесення главою муніципалітету підсумкового постанови за результатами проведеного заходу.

    • Важливі моменти

    Офіційна процедура зміни допустимого використання наділу обов’язковою в разі, коли спорудження об’єктів на ньому неможливо без отримання дозволу та містобудівного плану. У таких ситуаціях додатково виконується перевірка відповідності проекту архітектурно-планувального завдання та критеріями виду використання.

    Особливий порядок

    До затвердження меж сільських і міських округів включення наділів до складу населеного пункту здійснюється в кілька етапів:

  • Зацікавлений суб’єкт звертається до територіального органу влади із заявою.
  • Уповноважені структури організовують і проводять слухання. За результатами заходу складається висновок. Воно направляється в уряд регіону.
  • Протягом місяця виконавчий орган суб’єкта приймає позитивне рішення або відмовляє у задоволенні заявки.

    • Нюанси

    Слід сказати, що в законодавстві передбачено кілька винятків. В першу чергу слухання не проводяться, якщо ділянка знаходиться в межах поселення, а зміна виду використання або категорії здійснюється для рекреаційної або житлової забудови. Крім того, якщо заяву подано щодо землі оборони, лісового фонду, то необхідні документи направляються не в регіональний уряд, а у відповідний уповноважений орган (наприклад, у Рослесхоз). Якщо відповідь не надійшла протягом місяця, то заявки визнається задоволеною.

    Зміст загальних положень

    Правила забудови та землекористування міської округу (іншого населеного пункту) вводяться для:

  • Формування умов для розвитку території у відповідності з генпланом, захисту навколишнього середовища, збереження культурно-історичних об’єктів.
  • Забезпечення інтересів юридичних і фізичних осіб, у тому числі власників ділянок і об’єктів капітального будівництва, рівності прав учасників відносин, що виникають з приводу забудови та землекористування.
  • Створення належних умов для зонування та планування території.
  • Забезпечення доступності інформації про правила забудови та землекористування міста (іншого населеного пункту).
  • Створення умов для підвищення інвестиційної привабливості території, у т. ч. шляхом надання права вибору найбільш ефективного виду використання ділянок і об’єктів капітального будівництва.

    • Регламентація діяльності учасників правовідносин

    Правила землекористування і забудови міста регулюють дії юридичних і фізичних осіб, пов’язані з:

  • Правовим зонуванням території і складанням містобудівних регламентів по параметрам і видів використання наділів та інших нерухомих об’єктів.
  • Межеванием (поділом) місцевості для створення ділянок.
  • Наданням зацікавленим особам прав на наділи.
  • Підготовкою обґрунтувань для прийняття рішень щодо вилучення ділянок для задоволення муніципальних потреб.
  • Погодженням проектної документації.
  • Приведенням у відповідність з діючими правилами забудови та землекористування містобудівної документації, затвердженої раніше.
  • Наданням дозволів на будівництво, а також введення в експлуатацію реконструйованих або заново побудованих об’єктів.
  • Контролем використання споруд і їх будівельного зміни.
  • Забезпеченням доступності інформації про порядок прийняття постанови про затвердження правил забудови та землекористування та їх зміст.
  • Коригуванням діючих нормативних актів. Зміни можуть вноситися з ініціативи місцевого населення.
    • Цікаве:  Адміністративні органи - це... Поняття, класифікація та функції адміністративних органів

    Карта зонування

    Вона обов’язково повинна бути присутня в правилах забудови та землекористування району. На карті відображаються кордону і позначення:

  • Територіальних зон.
  • Зон з особливим режимом використання.
  • Територій з об’єктами культурно-історичної спадщини.

    • Регламенти вводяться у відношенні ділянок і об’єктів капітального будівництва, які перебувають у межах зон, відображених на карті зонування. Їх дія, однак, не поширюється на ділянки, розташовані на територіях:

    • Ансамблів і пам’яток, включених до реєстру культурних об’єктів народів РФ або є нововиявленими культурно-історичними об’єктами.
    • Загального користування.

    Регламенти також не діють відносно лінійних об’єктів.

    Якщо межі зон зі спеціальним режимом використання на карті не показані, то вони включаються у правила після їх затвердження в порядку, закріпленому чинним законодавством.

    Зміст регламентів

    У цих нормативних документах зазначаються:

  • Види використання: основні, умовно-дозволені і допоміжні.
  • Граничні (мінімальні або максимальні) розміри ділянок, параметри будівництва/реконструкції капітальних об’єктів.
  • Обмеження використання нерухомості, що передбачені в законодавстві.

    • Комісія по забудові та землекористуванню

    Цей орган вважається постійно діючим і формується при голові адміністрації муніципалітету. На комісію покладається відповідальність за належної реалізації правил. Вона здійснює свою діяльність у відповідності з ПЗЗ, положенням і іншими нормативними документами.

    У складі комісії присутні керівники підрозділів адміністрації населеного пункту, що реалізують функції у сферах:

    • архітектури і містобудування;
    • майнових відносин та земельних ресурсів;
    • природокористування;
    • екологічної безпеки;
    • економіки та інших сферах.

    Ухвалою представницького органу у складі комісії можуть бути присутні й депутати. Крім цього, у її роботі можуть брати участь суб’єкти, що представляють приватні і суспільні інтереси власників нерухомих об’єктів, комерційних та інших організацій і пр.

    Повноваження

    Комісія реалізує наступні завдання:

  • Надає проект ПЗЗ в місцевий орган влади для проведення перевірки їх відповідності вимогам техрегламентів, генплану, схем територіального зонування.
  • Проводить слухання в порядку, закріпленому в правилах.
  • Готує рекомендації за підсумками парламентських слухань, у т. ч. про погодження умовно-дозволеного виду використання, на відхилення від гранично припустимих параметрів реконструкції і будівництва, по врегулюванню спорів, пов’язаних з оскарженням рішень, що стосуються забудови та землекористування, в досудовому порядку. Зазначені рекомендації передаються голові адміністрації.
  • Готує пропозиції про зміну (доповнення) правил, проектів нормативних та інших документів, що стосуються застосування ПЗЗ.

    • Особливості підготовки рекомендацій про відхилення від граничних параметрів

    Комісія має право запросити у уповноважених органів, які реалізують функції у сферах архітектури та містобудування, санепіднагляду, захисту навколишнього середовища тощо, висновки. В 14-денний термін з дати отримання запиту зазначені структури повинні направити комісії відповідь. У висновках наводяться такі відомості:

  • Характеристика умов та можливості дотримання інтересів власників сусідніх (суміжних) ділянок, інших заінтересованих суб’єктів (юросіб у т. ч.) у разі відхилення від граничних показників допустимого реконструкції (будівництва) капітальних об’єктів.
  • Оцінка відповідності намірів власника наділу положень ПЗЗ.
  • Характеристика можливості та умов виконання заявником технічних регламентів, стандартів і нормативів, передбачених для забезпечення захисту природи, культурно-історичного середовища, безпеки проживання, здоров’я населення.

    • Рішення про видачу дозволу на відхилення від допустимих параметрів або відмову в цьому приймається адміністрацією населеного пункту. Заявник може оскаржити постанову в суді.

    Дозвіл видається на 5 років. Якщо до закінчення цього періоду заявник не почав будівництво/реконструкцію, адміністрація має право продовжити його дію, але не більше ніж на рік, і якщо за цей час у містобудівний регламент не були внесені зміни, що зачіпають цей випадок.

    Порушення ПЗЗ: відповідальність

    До суб’єктів, винних у порушенні положень нормативних актів, що регламентують містобудівну діяльність, охорону природи, порядок використання земель, можуть бути застосовані карні, майнові, адміністративні, дисциплінарні санкції. Відповідальність настає у відповідності з федеральними законами, а також нормативними актами регіонального та місцевого рівня.

    Санкції можуть застосовуватися стосовно не лише громадян, але і організацій, а також посадових осіб.

    Умовно-дозволене використання ділянок

    Згідно ПЗЗ, зацікавлена особа повинна подати заяву до комісії по забудові та землекористуванню сільського/міського поселення. Заявку можна подати за:

  • Підготовки документів з планування території.
  • Плануванні реконструкції/капітального будівництва об’єкта.
  • Підготовки документації на зміну виду використання в ході експлуатації ділянки або споруди.
  • В інших випадках, передбачених ПЗЗ і нормативними актами.

    • Рішення про видачу документів на умовно-дозволене використання приймається за результатами публічних слухань. Комісія по забудові та землекористуванню готує мотивовані рекомендації про надання дозволу або відмову в цьому.

    Остаточне рішення має бути опубліковано за правилами, передбаченими для офіційної публікації нормативних актів, прийнятих виконавчими структурами влади, інших офіційних відомостей. Воно може розміщуватися на сайті адміністрації міського/сільського поселення.

    Дозвіл надається з умовами, що визначають його межі реалізації для попередження виникнення збитків у сусідніх землекористувачів та недопущення значного зниження ціни сусідніх ділянок.

    Підготовка документів про планування території

    Рішення про формування пакету паперів приймають уповноважені федеральні, регіональні або місцеві виконавчі структури.

    Склад, зміст, порядок підготовки, обговорення, узгодження, затвердження документації встановлюється ГрК, законодавством, що регламентує містобудівну діяльність, а також ПЗЗ.

    Правила формування пакету паперів по плануванню території визначаються 46-ю статтею ГрК. Рішення з підготовки тих чи інших документів стосовно до різних ситуацій приймає уповноважений орган, що реалізує функції у сфері архітектури та містобудування. При цьому в увагу приймаються характеристики передбачуваного розвитку конкретної території і ряд особливостей. Зокрема, планувальні проекти без межових планів складаються, якщо з допомогою червоних ліній потрібно змінити або визначити межі:

    • Кварталів, мікрорайонів і інших елементів території.
    • Ділянок публічного користування, лінійних об’єктів без встановлення меж.
    • Зон, в межах яких діють публічні сервітути, для забезпечення безперешкодного проїзду/проходу.

    Планувальні проекти з межовими планами складаються, якщо, крім меж об’єктів, зазначених вище, слід змінити/визначити межі:

  • Ділянок, для яких загальне користування не передбачено.
  • Зон, в яких діють публічні сервітути без прив’язки до конкретних вимог.
  • Ділянок передбачуваного розміщення капітальних об’єктів, використовуваних для задоволення муніципальних або державних потреб.

    • Такі проекти також формуються, якщо потрібно скласти містобудівні плани утворених або змінюваних наділів.

    Межові плани як самостійні документи розробляються в межах червоних ліній планувальних елементів (встановлених) на території:

  • Не розділена на ділянки.
  • Поділ якої не закінчено.
  • Де необхідно зміну встановлених раніше кордонів наділів.

    • Містобудівні плани як окремі документи розробляються за заявками правовласників ділянок, сформованим раніше, якщо зазначені суб’єкти при плануванні реконструкції/капітального будівництва зобов’язані скласти проект у відповідності з ГПЗУ.

    Додатково

    Зміна ПЗЗ здійснюється в рамках публічних слухань. На них запрошуються власники об’єктів, чиї інтереси зачіпаються, а також посадові особи структур, регулюючих і контролюючих забудову та землекористування, а також інші зацікавлені суб’єкти.

    Позиція компетентних органів з обговорюваних питань фіксується у висновках, які надаються в комісію до проведення слухань. При цьому думка уповноважених структур має бути доступний для ознайомлення всім бажаючим.

    Після закінчення слухань комісія забезпечує зміну ПЗЗ і надає новий проект голові адміністрації. До неї в обов’язковому порядку додаються протоколи та заключення.